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Im Gespräch mit Honorarprofessor Dirk Hofrichter: Wie die Kommunen mit nachgeschobenen Pachtverträgen Geld verdienen

Kommunen haben eine neue „Gelddruckmaschine“ gefunden – der nachgeschobene Pachtvertrag

Herr Hofrichter, stimmt es, dass die Kommunen eine neue „Gelddruckmaschine“ gefunden haben?

Hofrichter: Die Kommunen haben alle kein Geld. Belastungen für Straßen, Soziales usw. beuteln die Kassen. Daher werden sie immer trickreicher, an Geld der Bürger zu kommen. Radarfallen? Von gestern! Heute verschickt manche Kommune gleich Verträge, die der Häuslebesitzer zeichnen soll, in denen er sich verpflichtet, rückwirkend Pachtgebühren zu zahlen und für die Zukunft ebenfalls verspricht, der Stadt jährlich einen erklecklichen Betrag zu zahlen… zu Recht?

I: Kann die Kommune denn so ohne Weiteres einen solchen Vertrag übersenden bzw. fordern, dass man diesen unterzeichnet?

Hofrichter: Bilden wir folgenden Fall: A hat ein Grundstück in der Gemeinde X. Es befindet sich an der Nebenstraße N. Zwischen der Straße und Grundstücksgrenze befindet sich neben einem Fußweg auch ein weiterer Streifen, der jedoch zunächst durch keinen „bewirtschaftet“ wird.

A fegt und beräumt vor seinem Grundstück den Fußweg, wie es die Gemeindesatzung vorsieht. Um auf sein Grundstück zu gelangen, hat A über diesen Streifen eine Zufahrt fachmännisch erstellen lassen. Eine andere Zufahrtsmöglichkeit existiert nicht.

Weil sich die Stadt X nicht weiter kümmert, sät A auf dem Streifen Rasen an, mäht und harkt das entstandene Grün, wenn es die Lage erfordert. X weiß seit langem von dieser „Nutzung“ und bietet A nun an, er könne diesen „Grünstreifen“ pachten. Weil A diesen Streifen schon länger „bewirtschaftet“, soll der Pachtvertrag für drei Jahre rückwirkend geschlossen werden. A soll alle Kosten tragen und auch die Stadt X von eventuellen Rückforderungen seinerseits freistellen.

Dieser Fall ist original nachgebildet und soll keine weiteren Besonderheiten aufweisen. Hingewiesen wird darauf, daß jedes Bundesland ein eigenes Straßen- und Wegegesetz erlassen hat. Diese unterscheiden sich aber nicht sehr von einander.

Zunächst muß die Gemeinde X die Rechte an diesem Streifen haben, um ihrerseits wirksam diesen verpachten zu können. Als stärkstes Recht steht das Eigentum der Gemeinde zur Seite, denn der Eigentümer kann mit seiner Sache tun und lassen, was er will, § 903 BGB. Ist die Gemeinde denn überhaupt Eigentümer? Das könnte man annehmen, denn andernfalls hätte sie auf fremden Boden eine Straße errichtet. So was kommt zwar auch vor, erscheint aber wenig rechtsstaatlich.

Eine Straße wird der Bevölkerung zur Nutzung durch eine sog. Widmung übergegeben, § 2 FStrG; § 6 StrWGNRW. Grundsätzlich wird dabei davon ausgegangen, daß der Straßenbaulastträger auch Eigentümer an dem jeweiligen („dienenden“) Grundstück ist, auf dem die Straße errichtet wurde. Daraus ergibt sich auch die Regelung des § 6 Abs. 1 S. 1 FStrG; § 10 Abs. 1 S. 1 StrWGNRW, wonach mit dem Wechsel der Straßenbaulast auch das Eigentum wechselt. Damit wäre erstmal geklärt, daß das Gesetz davon ausgeht, wer die Straße errichtet, muß auch Eigentümer des entsprechenden Grundstücks sein. Also ist die Gemeinde X Eigentümerin der Straße.

Dann ist zu überlegen, was alles zur öffentlichen Straße gehören könnte. Nach § 1 Abs. 4 FStrG; § 3 Abs. 2 Nr. 1 StrWGNRW gehört dazu der Straßenkörper und dort die Fahrbahn. Die Fahrbahn kann in Fahrstreifen und Randstreifen unterteilt werden. Ferner gehört nach § 3 Abs. 2 Nr. 3 StrWGNRW auch das Zubehör dazu, welches z.B. die Bepflanzung ist.

Jetzt ist die Frage, wer für die Bestandteile der Straße verantwortlich sein könnte. Dies wird mit der sog. Straßenbaulast umschrieben. Der Verantwortliche für diese Straßenbaulast ist der Straßenbaulastträger. Wer dieses ist, bestimmt sich nach § 5 FStrG; § 43 StrWGNRW. Dabei kommt es darauf an, um was für eine Straße es sich handelt. Ganz grob gesagt: bei Landstraßen das Land, § 43 Nr. 1 StrWGNRW, bei Kreisstraßen der Kreis, § 43 Nr. 2 StrWGNRW Gemeindestraßen ist der Träger die Gemeinde, § 47 StrWGNRW.

Da es sich nach dem Sachverhalt nicht um etwas Besonderes handelt, ist von einer Gemeindestraße auszugehen. Damit ist die Gemeinde X Straßenbaulastträger.

Was fällt eigentlich unter diese „Straßenbaulast“?

Hofrichter: Zu den Aufgaben des Straßenbaulastträgers gehört es, ist die Straße zu bauen, zu unterhalten, zu erweitern oder anderweitig zu verbessern, § 3 Abs. 1 S. 2 FStrG; § 9 Abs. 1 S. 2 StrWGNRW.

Hier gibt es eine kleine Einschränkung, denn der sog. Straßenbaulastträger hat nach seiner Leistungsfähigkeit die Straßen in einem dem regelmäßigen Verkehrsbedürfnis genügenden Zustand zu bauen, um- und auszubauen, zu erweitern oder sonst zu verbessern sowie zu unterhalten. Vorrangig ist hier auf die finanzielle Leistungsfähigkeit abzustellen. Wesentlich ist dabei, was die Gemeinde mit den ihr zur Verfügung stehenden Mitteln bestreiten kann oder will. Angesichts leerer Kassen ein Problempunkt. In unserem Fall wäre also denkbar, daß die Gemeinde X kein Geld hat, um ihrer Aufgabe als Straßenbaulastträger nachzukommen. Aber so lange?

Darf denn der A den Streifen eigentlich einfach so nutzen?

Hofrichter: Dabei ist zwischen dem erlaubnisfreien Gemeingebrauch § 7 FStrG bzw. 14 StrWGNRW und der erlaubnispflichtigen Sondernutzung, § 8 FStrG bzw. § 18 StrWGNRW zu unterscheiden.

Aber: die verkehrsmäßige Nutzung beschränkt sich daher insb. auf die Verkehrsfläche der Straße und erstreckt sich nicht auf die Bestandteile der Straße, auf denen nach ihrer baulichen Beschaffenheit und technischen Zweckbestimmung kein Verkehr stattfindet (OVG Schleswig-Holstein, NordÖR 1998, 456; OVG Saarland, NVwZ-RR 2008, 275; OVG Thüringen, NVwZ-RR 2004, 139 – Grünstreifen; Sauthoff in: Müller/Schulz, FStrG, 2. Aufl. 2013, § 7, Rz. 4.).

Weil es hier um einen Streifen geht, auf dem kein Straßenverkehr stattfindet, entfällt damit die Frage, ob das Ansäen und Mähen des Rasens hier eine verkehrsmäßige Nutzung darstellt. Demzufolge kann auch keine Sondernutzung gegeben sein, denn auch bei dieser ist erforderlich, daß eine verkehrsmäßige Nutzung gegeben ist.

Kann denn der Anlieger einklagen, daß die Gemeinde X tätig wird oder Schadensersatz fordern kann, wenn die Gemeinde den Aufgaben der Straßenbaulast nicht nachkommt?

Hofrichter: Der BGH – III ZR 217/89 – hat solche Ansprüche, insb. aus Amtshaftung gem. § 839 BGB, Art. 34 S. 1 GG ausgeschlossen. Zwar ging es dort um das Schneeräumen, aber er hielt fest, daß die aus der Straßenbaulast folgenden Pflichten nur gegenüber der Allgemeinheit gelten und nicht allein gegenüber dem Geschädigten (sog. erforderlicher Drittbezug der Pflicht). Schäden sind dem A auch nicht entstanden, wenn er den Rasen mäht, denn Schäden sind nur unfreiwillige Vermögensopfer. A mäht ja den Rasen freiwillig. A kann also nicht gerichtlich einklagen, daß X den Grünstreifen pflegt.

In unserem Fall kommt nun die Stadt und will dem A den Grünstreifen verpachten, weil er sich ja quasi unberechtigterweise herausgenommen hat, Gras anzusäen, dieses zu mähen und also diesen zu pflegen.

Ein Vertragsschluß ist grundsätzlich eine freiwillige Angelegenheit, d.h. niemand muß von sich aus mit einem anderen einen Vertrag schließen. Dieses folgt aus der Privatautonomie, die u.a. in Art. 2 Abs. 1 GG wurzelt. Es gibt zwar Ausnahmen, wie z.B. Grundversorgung von Strom und Gas, teilweise auch Massenverkehrsmittel. Diese erfassen jedoch gerade den umgekehrten Fall, wenn der Bürger auf die Anbieter zugeht und einen Vertrag abschließen will. Hier geht es jedoch darum, daß die Gemeinde X mit dem A einen Vertrag abschließen möchte.

Daneben stellt sich hier die Frage, ob die Gemeinde den Vertragsschluß jedenfalls für den zurückliegenden Zeitraum verwirkt hat. Zwar gibt es im Polizei- und Ordnungsrecht dieses Rechtsinstitut nicht. Aber hier geht es nicht um die Gefahrenabwehr, sondern um Verwaltungsprivatrecht, also Zivilrecht zwischen einem Privaten und einer Behörde, nämlich die Verpachtung von „Land“. Daß rückwirkend für drei Jahre der Vertrag geschlossen werden soll, liegt an der Verjährung gem. § 195 BGB. Darüber hinaus gehende Ansprüche auf einen Vertragsschluß oder „rückwirkende Pacht“ scheitern neben der Verjährung auch an einer Verwirkung.

Wenn der A nicht unterschreibt, muss er denn dann seine Einfahrt zurückbauen, wenn es die Gemeinde verlangt, denn diese geht ja über den Streifen, der ihr gehört?

Hofrichter: Dann wäre aber der A nicht mehr in der Lage, auf sein Grundstück zu gelangen. Hubschrauber sind noch nicht erschwinglich genug.

Zum Eigentum an Grundstücken, die an öffentlichen Straßen liegen, gehört die Erreichbarkeit des Straßennetzes (BVerwG – 4 B 93.03). Die Regelungen des Straßenrechts sind Inhalts- und Schrankenbestimmungen iSv. Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG, so daß sich ein Anspruch auf Beibehaltung des Zugangs bzw. Zufahrt aus Art. 14 Abs. 1 GG nicht direkt stützen läßt (BVerwG NVwZ 2004, 231). Aber den Straßengesetzen liegt der ursprünglich aus Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG hergeleitete Gedanke zugrunde, daß es sich um die Kerngewährleistung des Anliegergebrauchs handelt (OVG Münster – 11 B 2601/03; VGH München – VkBl 2006, 524 und 620; VGH Mannheim – VBlBW 2002, 343.).

Der Zugang und die Zufahrt zu einem Grundstück sind nur soweit geschützt, wie es die angemessene Nutzung des Grundeigentums unter Berücksichtigung der Rechtslage und der tatsächlichen Gegebenheiten erfordert (BVerwGE 82, 185). Was angemessener Zugang ist, bestimmt sich nach dem Planungs- und Bauordnungsrecht gem. BauGB. Insofern muß dann Einblick in den jeweiligen Bebauungsplan geschaut werden, um feststellen zu können, ob die Zufahrt „zu opulent“ geraten ist. Aber die Anordnung eines kompletten Rückbaus, um so ggf. den A zum Vertragsschluß zu bewegen, dürfte nicht in Frage kommen.

Kann der A Geld von der Stadt X verlangen? Immerhin hat er ja Arbeiten verrichtet, die in den Aufgabenbereich der Stadt X fallen.

Hofrichter: Hier käme die öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag (öffentlich-rechtliche GoA) in Frage.

Einen Auftrag hatte er seitens der Stadt nicht. Problematisch könnte sein, ob es mindestens ein sog. „auch fremdes Geschäft“ darstellt. Das Pflegen des Rasens oder des Streifens müßte mindestens auch im Interesse der Stadt X gelegen haben bzw. liegen. Wenn unterstellt wird, daß die Stadt X gem. § 5 FStrG; § 43 StrWGNRW Straßenbaulastträger ist und zur Straßenbaulast gehört, ist die Straße und deren Bestandteile gem. Nach § 1 Abs. 4 FStrG; § 3 Abs. 2 Nr. 1 StrWGNRW zu bauen, zu unterhalten, zu erweitern oder anderweitig zu verbessern, § 3 Abs. 1 S. 2 FStrG; § 9 Abs. 1 S. 2 StrWGNRW, ist es durchaus denkbar, daß das Pflegen des Streifens durch A nicht nur für sich selbst erfolgt, sondern auch für die Stadt X, deren Aufgabe er letztlich wahrnimmt.

Es ist auch im mutmaßlichen Willen der Stadt X, denn sie erspart sich eigene Kosten, sei es, eigene Mitarbeiter des Bauhofes einzusetzen, sei es, Drittanbieter zu beauftragen. Grenze für dieses Interesse ist aber der Kostenfaktor. Steht der Aufwand außer Verhältnis zum „Nutzen“, ist der mutmaßliche Wille nicht mehr gegeben. A wird bei seiner Pflege sicherlich nicht teurer sein, als eigene Kräfte der Stadt X oder Drittanbieter.

Aber auch seine Ansprüche unterfallen der Regelverjährung von drei Jahren gem. § 195 BGB. Er kann also zwar bis zu den Anfängen zurückgehen und von der Stadt X die Kosten geltend machen, diese dürfte aber berechtigterweise auf die Verjährung verweisen.

Also: es besteht für A keine Pflicht, einen Vertrag mit der Stadt X über die „Nutzung“ des Rasenstreifens abzuschließen. Er müßte dann sicherlich den Streifen „räumen“. Sollte die Stadt auf der Räumung bestehen, könnte er jedenfalls für die letzten drei Jahre seine Aufwendungen ersetzt verlangen. Zugleich muß er nicht befürchten, daß die Stadt X ihm die Zufahrt sperrt oder zurückbauen läßt, sofern diese den Anforderungen gem. Bauplanungs- und Bauordnungsrecht entspricht.

Seitenstreifen grenzen den Verkehrsraum gegen die angrenzende Fläche ab. Grenzt ein Gehweg eine Grünfläche, ist nach natürlicher Betrachtungsweise zu entscheiden, ob sie zur öffentlichen Straße gehört; das Eigentum des Straßenbaulastträgers hat allenfalls indiziellen Charakter.1 Fehlt der Grünfläche die Widmung, grenzt das Grundstück nicht an eine öffentliche Straße.2

1 Sauthoff in: Müller/Schulz, FStrG, 2. Aufl. 2013, § 1, Rz. 30.

2 OVG Münster, OVGE 30, 143.

 

Aber bitte beachten Sie, dass es sich hier nur um einen Musterfall handelt, der – ausnahmsweise – so auch gut ausgegangen ist. Im jeweiligen Einzelfall muss dies nach den jeweiligen Landesgesetzen geprüft werden, inwieweit die jeweilige Kommune Ansprüche geltend machen kann und ob nicht vielleicht doch die Möglichkeit einer „Gelddruckmaschine“ besteht.

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